대통령직속 국가균형발전위원회 자문위원 양승환
지난 해 초 정부는 국토개발 사업에 대한 적정성 검토를 위한 예비타당성조사 면제를 주요 내용으로 하는 ｢019 국가균형발전 프로젝트｣추진방안을 발표했다.
예타 면제 규모는 ▲R&D투자등 지역전략산업 육성(5개 사업, 3.6조원) ▲지역산업 인프라 확충(7개 사업,5.7조원) ▲광역 교통‧물류망 구축(5개 사업, 10.9조원) ▲지역주민의 삶의 질, 제고(6개 사업, 4.0조원) 등 총 23개 사업, 24.1조원이다.
정부는 이번 프로젝트의 추진 배경으로 세 가지 이유를 들고 있다.
첫째, 수도권과의 격차 심화이다. 기업과 일자리, 연구개발 투자의 수도권 집중으로 지역의 성장동력, 혁신역량 제고가 지연되고 있다는 것이다.
둘째 대규모 프로젝트 추진의 어려움이다. 인구가 적고 공공인프라가 취약한 지역은 대규모 사업의 타당성 확보에 애로가 있고, 젊은 층의 인구유출로 이어져 악순환이 지속되고 있다는 것이다.
셋째, 지역 성장발판 마련을 위한 국가의 전략적 투자 필요이다. 지역발전을 뒷받침하는 핵심 인프라 및 전략산업에 대해 국가차원의 종합적․선제적 투자를 통해 시너지 효과 창출을 유도하겠다는 것이다.
예비타당성조사는 대형 공공투자 사업의 시행 이전에 사업의 경제성, 정책적 필요성 등을 종합 검토하여 타당성 여부를 판단하는 제도로서, 1999년 김대중 정부 당시 만들어졌다. 그동안 사업을 추진하는 부처에서 타당성조사를 맡다보니, 부실한 조사를 통해 무리한 사업이 추진된 사례가 많았다. 예타는 정부사업의 마구잡이식 추진과 예산 낭비를 막고, 재정 운영의 효율성을 제고하고자 도입된 것이다. 타당성조사가 주로 기술적 타당성을 검토하는 반면, 예타는 경제적 타당성이 주된 조사 대상이며, 사업부처가 아닌 기획재정부(국가연구 개발사업
(R&D)는 과학기술정보통신부)가 담당한다.
국가재정법상 예타 대상은 총사업비가 500억원 이상이고 국가의 재정 지원 규모가 300억원 이상 인 신규 사업(건설공사 포함 사업·정보화·국가연구개발·사회복지·보건·교육·노동·문화·관광·환경보호·농림해양수산·산업·중소기업분야)이 해당된다. SOC의 경우 예타의 평가항목은 ▵경제성(35~50%) ▵정책성(25~40%) ▵지역균형발전(25~35%)으로 구성된다. 경제성은 사업의 경제적 가치에 대한 분석으로, 편익(Benefit)을 비용(Cost)으로 나눈 값이 1보다 클 경우 경제적 타당성이 있는 것으로 평가된다.
정책성 분석은 경제성에서 고려하지 못하는 정성적인 요인들로, 상위 계획과의 일관성, 사업 추진주체의 추진의지, 재원조달 가능성, 위험요인, 환경요인 등을 평가한다. 지역발전 균형 분석은 지역 낙후도 지수, 사업이 지역경제 활성화에 미치는 효과 등을 평가하게된다. 이 3가지 항목의 결과는 최종적으로 AHP분석을 거치며, 대개 AHP값이 0.5 이상이면 사업의 타당성을 확보한 것으로 평가된다.
또한, 국가재정법 제38조 제2항은 예타 면제 대상을 규정하고 있는데, 지역균형발전, 긴급한 경제․사회적 상황 대응 등을 위하여 국가 정책적으로 추진이 필요한 사업으로 국무회의를 거쳐 확정된 사업이 이에 해당된다. 이번의 정부발표는 이 조항에 근거하고 있는 것이다.
과거 노무현 대통령은 예타에서 사업성이 없는 것으로 결론 내려진 호남고속철도 건설을 정치적 결단을 통해 지역불균형을 해소한 대표적 성공 사례로 만든 적도 있다. 이번에 선정된 사업 중에도 경제성이 낮아 예타 통과는 어렵지만, 지역의 공공 인프라 확장과 성장동력 확보를 위해 필요한 것으로 꼭 평가 받는 사업들이 포함돼 있다.
첫째, 현재의 예비타당성조사는경제성 항목의 비중이 커 인구가 적고 공공인프라가 취약한 지역은 타당성 확보가 쉽지 않다는 지적이다. 이제 경제적 타당성에서 형평성으로 중심을 이동시켜야 한다. 경제성 항목의 비중은 줄이고 지역균형발전 항목을 더욱 키워야 한다. 또한 SOC사업에만 포함되는 지역균형발전 평가 항목을 국가연구 개발사업(R&D), 정보화사업, 기타 재정사업 등 전 분야에 적용 해야 한다.
둘째, 지역 낙후도에 따른 항목 가중치의 재조정이다. 경제성 항목을 줄이고, 지역균형발전 항목을 늘린다 하더라도 낙후지역은 사업타당성 확보의 개선이 미약할 수 있다. 이에 지역 낙후도 지수를 바탕으로 낙후지역의 등급을 구분하고, 각각의 등급별로 가중치 범위를 별도로 제시하자는 것이다. 가령 SOC의 경우 현재 경제성 35~50%, 정책성 25~40%, 지역균형발전 25~35%로 제시된 가중치 범위를 낙후도 1등급 지역에 대해서는 경제성 20~30%, 정책성25~40%, 지역균형발전 35~50%으로 적용하는 방안이다.
셋째, 지역에서 산업 육성을 위한 개발 및 R&D 사업들은 신규 성장 동력으로 삼기 위해 계획된 사업들이 대부분인데, 기존의 산업 여건과 상이한 경우가 존재한다. 따라서 향후에는 지역 산업의 단기적인 여건뿐만 아니라 중장기적인 산업 변화 트렌드가 해당 지역에서 구현될 수 있는지의 가능성을 고려해야 한다. 또한 산업 성장에 대한 편익을 사업계획서 상의 산업뿐만 아니라 해당 산업이 성장함에 따라 연관 산업의 동반 성장이 발생하는 경우를 반영해야 한다.
